Visión Política

Una opinión objetiva

LA DOBLE NACIONALIDAD Y SUS EFECTOS

EN EL DERECHO PANAMEÑO

Por: Dr. Carlos Bolívar Pedreschi      

        Empiezo por observar que el tema enunciado en el título que precede, no me es ajeno. De él me he ocupado cuando ejercí la docencia en Derecho Constitucional en las Universidades de Panamá y Santa María La Antigua. Además, del mismo tema hube de ocuparme con ocasión de un dictamen solicitado dentro de un proceso internacional.

         El estudio que sigue no ha nacido, pues, de ninguna coyuntura electoral, ni política en general. El dictamen que se apreciará a continuación recoge convicciones personales en tanto constitucionalista, resultantes del esfuerzo que siempre comprometo en el examen de cada problema que, de alguna forma, llega a mi atención personal.

        La comprensión del problema de la doble nacionalidad y sus efectos en el Derecho Constitucional panameño sólo se facilita mediante el conocimiento concurrente de las referencias o premisas indisolublemente vinculadas al tema.

        Para empezar, con vistas a la comprensión del problema, es prerrequisito saber que, en punto a la adquisición de otra nacionalidad y sus efectos, el Derecho Constitucional panameño conoce dos etapas radicalmente diferentes. La primera va de la Constitución de 1904, pasando por las de 1941 y 1946 hasta llegar a la Constitución de 1972. Durante esta primera etapa, si un panameño adquiría otra nacionalidad, dos eran sus efectos políticos y varios sus efectos civiles y mercantiles.

        Los efectos políticos dimanantes de la adquisición de otra nacionalidad eran la pérdida de la nacionalidad, por una parte, y la pérdida de la ciudadanía, por la otra. A consecuencia de la pérdida de la ciudadanía a la persona en esta situación le estaba prohibido ejercer los derechos propios de la ciudadanía. Entre otros, el derecho a elegir, el derecho a ser elegido y el derecho a ocupar cargos públicos con mando y jurisdicción. Y, a consecuencia de perder la nacionalidad, se producía el efecto de que la persona bajo esta situación le estaba prohibido ejercer el comercio al por menor, ejercer el negocio de agencia o representación y el derecho a tener título de propiedad sobre tierras comprendidas dentro de los diez kilómetros que separan a la República de Panamá de Colombia y de Costa Rica y la prohibición de obtener título de propiedad sobre islas.

        Como evidentemente se aprecia, las Constituciones anteriores a la de 1972 penalizaban política, civil y mercantilmente al panameño que adoptara otra nacionalidad. Con la Constitución de 1972 se estrena, en el Derecho Constitucional panameño, una posición radicalmente opuesta a la sostenida por las Constituciones panameñas anteriores. Si bien, como ya se dijo, las Constituciones panameñas anteriores a la de 1972 penalizaban la adquisición de otra nacionalidad, la Constitución de 1972, en cambio, la incentiva.

        De conformidad con los artículos de la Constitución de 1972 que gobiernan esta materia, el panameño por nacimiento o de origen al adquirir otra nacionalidad no pierde la nacionalidad, ni pierde la ciudadanía panameña. El único efecto que muy libre y espontáneamente la Constitución de 1972 decidió establecer fue la suspensión de la ciudadanía, que es cosa distinta de la pérdida de la ciudadanía. En la pérdida de la ciudadanía se pierde o se extingue para el afectado el título político de ciudadano. En cambio, en la suspensión de la ciudadanía el título político de ciudadano se conserva y lo único que ocurre es que su título de ciudadano, que, como vimos, se mantiene, se activa tan pronto cesa la causa o el título que justificó la suspensión. Es un poco la diferencia que existe entre una persona fallecida y una persona hospitalizada. La persona hospitalizada tiene su salud temporalmente afectada y ésta se restablece exitosamente al terminar el tratamiento hospitalario. La persona fallecida carece biológicamente de esta posibilidad.

        La referencia comentada en el párrafo que precede nos lleva a otra de las referencias básicas del problema, sin cuya comprensión no puede entenderse el problema mismo. La referencia en cuestión es ésta: ¿Y cuándo cesa la suspensión de la ciudadanía y se reactivan los derechos políticos que le son inherentes? En mi concepto, la suspensión de la ciudadanía cesa cuando cesa la causa que la motivó. ¿Y cuándo cesa la causa que la motivó? En mi concepto, si la causa que motivó la suspensión de la ciudadanía fue la adquisición de otra nacionalidad, la suspensión de la ciudadanía cesa cuando cesa la otra nacionalidad. ¿Y cuándo cesa la otra nacionalidad? En mi concepto, la otra nacionalidad cesa o se extingue para el Derecho panameño tan pronto se renuncia a ella.

        Otra referencia o elemento relevante dentro del tema es si en adición a la manifestación expresa de renuncia a la otra nacionalidad a efecto de poseer únicamente la panameña, la persona interesada en ejercer los derechos inherentes a la ciudadanía deba esperar todo el tiempo que el Estado de cuya nacionalidad renuncia se tome en aceptar dicha renuncia. El asunto aparenta intrincado y complejo pero, en mi concepto, encuentra una respuesta racional dentro del Derecho Constitucional en especial y en el Derecho panameño en general.

        Para conocer cuál es la solución jurídica y política del problema planteado, es indispensable conocer cuál es la única regla constitucional y legal que conoce el Derecho patrio sobre los efectos de la renuncia de una ciudadanía.   Esta regla se aprecia solamente en los requisitos que la Constitución y la ley exigen en todos los casos en que un extranjero tramita su naturalización como panameño. Es conocido que, entre los requisitos, está el de que el extranjero firme un documento en que renuncia a la nacionalidad que posee. El Derecho panameño no le exige a ese extranjero para reconocerle la renuncia a su nacionalidad panameña y consiguientemente la ciudadanía panameña, que ese extranjero espere a que el gobierno del Estado del cual es nacional le acepte su renuncia. Y si éste es el único requisito que el Derecho panameño le exige a un extranjero para otorgarle la nacionalidad panameña y la  consiguientemente ciudadanía panameña, por qué nuestras autoridades tienen que inventar una regla mas rigurosa para los panameños que no aspiran al reconocimiento de la nacionalidad panameña, porque nunca la han perdido, sino al simple cese de la  suspensión de la ciudadanía? Sobre el punto, ¿a qué Estado corresponde calificar la eficacia de la renuncia? ¿Al Estado extranjero a cuya nacionalidad se acogió el panameño sin perder la propia? Al Estado del cual siendo nacional el panameño que adoptó otra nacionalidad? En mi concepto, así como es el Estado panameño a quien le corresponde calificar los efectos de las renuncias que los extranjeros presentan de su nacionalidad de origen al tramitar la nacionalidad panameña, no es a las autoridades extranjeras sino a las panameñas a quienes corresponde esta calificación a la luz de los elementos patrios.

        ¿Qué nos dice la Constitución, por ejemplo, cuando habiendo podido establecer sanciones penales severas, establece como única sanción la sola suspensión de los derechos políticos de elegir, de ser elegido y de ocupar cargos públicos con mando y jurisdicción?

        La Constitución decidió ser tan amplia y comprensiva en materia de sanciones, que el cese de la suspensión de la ciudadanía y la consiguiente reactivación de los derechos políticos, no apareja limitación alguna para que el panameño que hubiese reactivado su ciudadanía suspendida pueda aspirar a ser incluso candidato a la Presidencia de la República y, en su momento, Presidente de ésta.

Otra referencia o premisa, adicionales a las anteriores, necesitan ser depuradas y caracterizadas, a objeto de poder comprender realmente el alcance jurídico y político reales del problema de la doble nacionalidad y sus efectos en el Derecho panameño. Por ejemplo: La renuncia de la nacionalidad a que se refiere la Constitución debe ser una renuncia necesariamente expresa o puede ser esta renuncia implícita. Para mí concepto no tiene que ser necesariamente expresa y, en consecuencia, la renuncia de la nacionalidad extranjera a que se refiere la Constitución puede ser perfectamente expresa e igualmente puede ser perfectamente implícita. ¿Por qué? ¿Acaso solamente por la cómoda regla de interpretación de carácter universal que dice que “donde la ley no distingue no le es ilícito al hombre distinguir”?. En mí concepto por una razón más obvia y superior: sencillamente porque la Constitución   no la exigió. Y la Constitución no exigió la renuncia con carácter expreso sencillamente porque la Constitución libre y legítimamente no la quiso.

            Personalmente no me atrevo a sostener, por respeto a los actores de esta norma, atribuirle a éstos ignorancia de tanto bulto. Para mí, es claro que la decisión de no exigir renuncia expresa de la nacionalidad extranjera en el supuesto que nos ocupa, no resultó porque el constituyente ignorara que esta facultad entraba dentro del ejercicio de las responsabilidades que le eran propias. ¿Qué ocurrió entonces? Ocurrió,  sencillamente, que el constituyente voluntariamente no quiso que la renuncia fuese necesariamente expresa. ¿Y por qué pudiendo exigirlo, tal exigencia no aparece en el texto de la Constitución vigente? La explicación jurídica y política es la siguiente: al constituyente le daba igual que la renuncia fuese expresa o que la renuncia fuese tácita. Para justificar esta conclusión no siento necesitar del cómodo principio de interpretación universal que se enuncia diciendo “donde la ley no distingue no le es lícito al hombre distinguir”. Para que esta regla de interpretación viniera a cuento, como efectivamente viene, fue necesario un acto previo: el constituyente, plenamente consciente del alcance de la norma que dictó, quiso decidir que la renuncia no fuese necesariamente expresa y que, por vía de obligada consecuencia, la renuncia pudiera ser explícita. Esto es, resultante de actos y conductas que demostrarán el inequívoco interés del panameño en esta situación de ejercer a plenitud y con continuidad los distintos derechos políticos inherentes a una ciudadanía.

        Finalmente, otra referencia básica para la comprensión de los efectos que produce en los panameños por nacimiento el fenómeno de la doble e, incluso, múltiple nacionalidad cuando ésta o éstas otras nacionalidades no resultan por renunciar, sino por los efectos involuntarios que para el afectado produce él principio universalmente conocido como jus sanguinis. Estos son los casos de panameños por nacimiento que no tuvieron ni capacidad ni posibilidad alguna de elegir la nacionalidad de sus padres o abuelos y demás antecesores. Este es, igualmente, el caso, por ejemplo, de un panameño “de origen” de padre o madre panameños por nacimiento, nacidos en Caracas de padre o madre chilenos. Este panameño “de origen” del ejemplo tampoco tenía  capacidad ni posibilidad para elegir ni su lugar de nacimiento, ni la nacionalidad de sus padres, ni los efectos jurídicos que, en orden a la nacionalidad y a la ciudadanía, desencadenan un nacimiento ocurrido con las particularidades señaladas. En este ejemplo, el panameño es panameño “de origen” para los efectos del Derecho Constitucional panameño por razón de la regla del “jus sanguinis”, es venezolano de origen por razón de la regla del “jus solis”, esto es, por haber nacido en suelo venezolano y chileno, otra vez por regla del jus sanguinis.

        Los efectos que la doble o múltiple nacionalidad produce en un panameño por nacimiento que, por lo demás, únicamente haya vivido y ejercido derechos políticos en Panamá son los siguientes: ni pierden la nacionalidad panameña ni pierden la ciudadanía panameña ni se le suspende la ciudadanía y, todo, porque así lo han querido los principios o reglas que la Constitución panameña vigente ha decidido muy libre, espontánea y deliberadamente.

Iguales efectos se produce en el Derecho Constitucional panameño en los casos en que la doble o múltiple nacionalidad de un panameño “de origen”. Los panameños “de origen” no pierden la nacionalidad panameña, ni pierden la ciudadanía panameña, ni se les suspende una ciudadanía panameña.

Panamá, 27 de marzo de 2009